INTRODUCTION
В федеративном государстве, а таковым признала себя Россия в ст. 2 своей Конституции, судебная власть существует как на федеративном, так и на региональном уровне. Она является также обязательной, но самостоятельной ветвью государственной власти, организуемой на основе известного принципа разделения властей по горизонтали. Такое судоустройство нацелено на сбалансированный учет интересов федеральной и региональной власти, сохранение полноты государственной власти в субъектах РФ без чего невозможно эффективное решение стоящих перед ними задач в федеративном государстве.
В царский и в советский периоды, особенно в первые его два десятилетия, этому принципу разделения государственной власти по вертикали придавали большое значение, в чем можно убедиться на примере судебной власти и органов ее осуществляющих в национально-государственных автономных образованиях. Так, в Северной Осетии были организованы и осуществляли правосудие избираемые гражданами посреднические (третейские), местные, сельские, горские, шариатские суды, народные и Главный суд как высшая судебная инстанция. Большинство из них, за исключением последних двух действовали и в царский период. Они осуществляли правосудие на основе норм обычного – неписаного права, которое, как материальное, так и процессуальное право, формировалось на основе народных обычаев. Оно имело весьма развитый характер, в частности в Осетии. В связи с этим обычное право стало предметом исследования признанных отечественных и зарубежных ученых европейского уровня. Причем его нормы носили строго обязательный характер в индивидуальном и общественном сознании. Еще в конце XIX века известный ученый, академик В.Б. Пфафф отмечал, что осетинские обычаи действуют со всей силой неизменных законов природы, не позволяющих ни малейшего отступления от них и ни малейшего исключения [Пфафф 1871: 169].
Наряду с нормами обычного права действовали нормы мусульманского права, на основе которых осуществляется шариатское судопроизводство, получившие широкое распространение в национальных районах России с мусульманским населением, в том числе, в небольшом районе Северной Осетии, поскольку большая часть ее населения исповедует православие. Правосудие осуществлялось кадием
– мусульманским судьей, возглавляющим шариатский суд и единолично осуществляющим судопроизводство. Со временем в процессе их деятельности между представителями царской администрации и населением возникали острые противоречия. Особенно это имело место в первые месяцы установления Советской власти, когда ее ставленники попытались грубо игнорировать сложившиеся нормы права, в частности, когда стали упразднять шариатское судопроизводство, которое к тому времени имело более чем двухсотлетнюю историю существования. Это привело к тому, что в начале 1918 г. в соседней республике, в Кабарде муллы приняли энергичные меры к захвату власти и настоящие на том, чтобы восстановили шариатское судопроизводство [Цалиев 2003].
Новая власть Северо-Кавказских национально-государственных образований объективно оценила сложную политическую ситуацию, сложившуюся в результате игнорирования роли и значения шариатских судов в судопроизводстве того периода. Поэтому 4 марта 1918 г. во Владикавказе на II Съезде народов Терской области его делегаты приняли следующую резолюцию: «Каждому народу предоставляется право организовать свои народные суды, творящие правосудие согласно народным обычаям и нравам». Такое решение в судоустройстве России означало признание региональной специфики в государственном строительстве. Оно было поддержано на федеральном уровне, о чем свидетельствует выступление И.В Сталина 17 ноября 1920 г. на II Съезде народов Терека во Владикавказе с докладом «О советской автономии Терской области», где он заявил: «Если будет доказано, что нужен шариат, пусть будет шариат. Советская власть не думает объявить войну шариату».
В указанный период правосудие начали осуществлять также народные суды, которые в соответствии с Положением о народном суде РСФСР от 21 октября 1920 г., в отличие от сегодняшнего законодательства, избирались общим собранием районных Советов и действовали в пределах района. Высшей судебной инстанцией для них были Главныесуды в губерниях автономных республиках, назначаемые ЦИК этих государственных образований и утверждаемые Президиумом ВЦИК по заключению Верховного Суда РСФСР.
Народные судьи на основании ст. 109 Конституции СССР 1936 г. стали избираться гражданами района на основе всеобщего прямого и равного избирательного права при тайном голосовании. Краевые, областные суды и суды автономных образований, являющиеся судами второй инстанции избирались соответствующими Советами народных депутатов. Принцип выборности судей сохранялся весь советский период и стал основой формирования судейского корпуса. Согласно судоустройству правосудие осуществляли районные суды и суды автономных республик, краев и областей. Они фактически представляли региональную судебную власть как подсистему федеральной судебной власти и тогда можно было говорить о действительном судебном федерализме, в отличии от сегодняшней действительности.
Формированию такой судебной системы должна была бы способствовать объявленная в 1991 г. Концепция судебной реформы в РСФСР и поддержанная Верховным Советом РСФСР децентрализация властных функций. Отметим также, что учреждение института мировых судей в свое время мотивировали необходимостью дальнейшей демократизации и дальнейшей децентрализации судебной власти и необходимостью развития федеративных отношений. Кроме того, в Постановлении III (внеочередного) Всероссийского съезда судей от 25 марта 1994 г. «О концепции судебной системы Российской Федерации» была предусмотрена двухуровневая судебная система: федеральная и местная судебная система. Наличие последней вполне логично обосновывалось тем, что «если есть судебная система государства в целом, должны быть ее составные части – судебные системы, что является прямым отражением сущностной природы России как федерации» [Саликов 2013: 19].
Однако, со второй половины 1990-го года, под лозунгами демократизации и федерализации страны, в системе судебной власти начались противоположные процессы. Идеологическую основу под них подводили ученые либералдемократы, обслуживающие интересы определенных групп. Чего стоит, в частности, приведенная ниже критика правосудия советского периода: «Судебные приговоры и решения согласовывались с парткомом» [Судебная власть 2003: 4]. Подобного рода явно нелепые и клеветнические измышления составляли основу принимаемых законодательных и организационно-управленческих решений относительно формирования судебной власти и лиц ее осуществляющих. Некоторые ученые-юристы, наряду с практическими работниками, чаще всего из сферы судебной власти, имеющиеся ошибки в осуществлении правосудия объясняли в специализированных журналах, особенно в СМИ, вмешательством местной власти на принимаемые судебные решения и это в то время, когда законодательство ныне не предоставляет им никаких полномочий по вопросам судебной власти.
Конечно, нельзя исключать подобные случаи, в том числе и в других органах государственной власти. Однако низкий уровень своей профессиональной деятельности, допускаемые в ней ошибки. Беспринципность нельзя сводить к вмешательству извне. Тем более судьям, обладающим независимостью, несменяемостью и неприкосновенностью на конституционном уровне и в специальных федеральных законах об их статусе. Отмечу, что таких правовых гарантий не имеют специалисты и должностные лица законодательной и исполнительной власти. Несмотря на это, с целью повышения объективности правосудия было предложено расширить материальные и социальные гарантии судьи, еще более усилить его правовой статус, казалось бы хорошо. Но для этого начали проводить линию на централизацию судебной власти, подчинения ее только федеральной власти, что имеет место в Украине и за это ее критикуем, а мы сами что творим?
Уверен, что в этом процессе централизации власти существенную роль сыграла часть той политической и бизнес-элиты, которая с целью личной безопасности решила результаты своего незаконного обогащения закрепить судебными решениями, имеющими окончательный и обязательный характер. Это стало особенно очевидным в середине 1990-х годов – периоде наиболее активной приватизации природных ресурсов (земли, нефти, газа, драгоценных металлов и т.д.) и созданных в советский период богатств. Тогда централизации судебной власти начали придавать законодательный характер.
В 1996 г. был подготовлен проект Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», в соответствии с которым все суды, начиная с районного, были включены в федеральную судебную систему. Вводился принцип назначаемости всех федеральных судей Президентом РФ. Против такой централизации и демократизации судебной власти выступили не только многие специалисты, но и руководители субъектов РФ. И не без оснований, поскольку в других федеральных государствах к федеральным судебным органам относятся только суды высшей инстанции. Поэтому в конце 1996 г., когда принимался данный федеральный конституционный закон, члены Совета Федерации, коими тогда являлись руководители законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, дважды голосовали против. Более того, на открытом заседании Совета Федерации, посвященном данному вопросу, Президент Республики Северная Осетия-Алания А.Х. Галазов публично заявил: «Я в начале хотел поддержать данный закон, но поскольку происходит открытое выкручивание рук, буду голосовать против». Однако Б. Ельцин привык считаться только со своим мнением и любые логически обоснованные аргументы его не убеждали, поскольку он был уличный политик, лишеный аналитических способностей.
Было проведено третье заседание Совета Федерации, и лишь с помощью опросных листов, невиданный в истории случай, законопроект получил одобрение. Не согласившись с предложенной в нем централизацией судов и «с целью восстановления существующих раннее прав, а также повышения роли региональных органов государственной власти в регулировании организации и деятельности судов, функционирующих на территории субъектов Российской Федерации», высшие должностные лица 16 республик Российской Федерации осенью 1998 г. направили в Конституционный Суд Российской Федерации запрос о проверке конституционности положений ч. 1-4 ст. 4, ч. 6 ст. 13, ч. 3 ст. 20 и ч. 3 ст. 21 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». Но Конституционный Суд РФ в своем Определении от 12 марта 1998 г. признал конституционность данного Закона, что стало одним из первых его политико-правовых решений.
Согласно ч. 4 ст. 4 указанного ФКЗ судами субъектов РФ были признаны конституционные и уставные суды (далее – к/у суды) и мировые судьи. Но последние по существу являются федеральными судами, поскольку: основу их организации и деятельности составляют федеральные законы; финансируются они из федерального бюджета; функционируют при федеральных судах, составляя первичное звено судов общей юрисдикции; осуществляют правосудие именем Российской Федерации. Квалификационный экзамен и рекомендацию на должность судьи сдают и получают от федеральных судей. В соответствующих региональных законах о них говорится, что полномочия, порядок деятельности мировых судей устанавливаются Конституцией РФ, ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». Кроме того, Федеральный закон от 19 июня 2004 г. «О внесении изменений в статьи 1 и 10 Федерального закона «О мировых судьях в
Российской Федерации» внес существенные изменения в правовом регулировании статуса мировых судей субъектов Российской Федерации. Вопреки здравому смыслу, региональный законодатель утратил право устанавливать дополнительные гарантии материальной и социальной защиты для мировых судей, а также дополнительные требования к кандидату на должность мирового судьи, определять порядок отправления правосудия даже по административным делам. Усматривая в этом необоснованные попытки централизации судебной власти и нарушения судебного федерализма в федеральном государстве, я неоднократно выступал в центральной печати, в иных публичных выступлениях, в том числе на «круглом столе» по вопросам института мировых судей, организованного 16 апреля 2015 г. Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению с целью сохранения статуса мировых судей как института судебной власти субъектов Российской Федерации. Увы, когда закон одолевает политика, тогда законность уступает место революционной целесообразности, имевшей место в 1920 годы в России.
Полное разрушения судебного федерализма и окончательная централизация судебной власти и лишение ею субъектов РФ произошло последними конституционными новеллами. Так, согласно ч. 3 ст. 118 Закона Российской Федерации «О поправке к Конституции Российской Федерации» от 14 марта 2020 г. No 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» мировые судьи были включены в федеральную судебную систему. При этом федеральный законодатель продолжает именовать их «мировыми судьями субъектов РФ», дабы придать видимость наличия региональной судебной власти и тем самым попытаться обеспечить принцип разделения государственной власти на три ее ветви и сохранить благопристойный вид. Это напоминает мне известный библейский сюжет с фиговым листочком...
Региональную судебную власть реально представляли и могут представлять к/у суды субъектов РФ. Учеными-специалистами, в том числе автором этих строк, и практическими работниками в области конституционного правосудия на протяжении почти трех десятилетий в печати и на различных международных научно-практических конференциях приводились многочисленные аргументы в пользу организации и функционирования органов региональной конституционной юстиции, которые никем не оспаривались. Неслучайно, в Постановлении VIII
Всероссийского съезда судей от 17 декабря 2016 г. «О состоянии судебной системы Российской Федерации и основных направлениях ее развития в 2012-2016 годах» по моему настоянию, как члена Президиума Советв судей РФ, было включено положение о том, что незаслуженно без внимания остаются конституционные (уставные) суды субъектов РФ, которые играют роль дополнительного гаранта прав граждан, в том числе на судебную защиту.
Несмотря на вышеизложенное, согласно ст. 5 Федерального конституционного закона от 8 декабря 2020 г. «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы», субъекты РФ лишены указанных органов власти. В прошлом, в соответствии с ч. 1 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», они могли создаваться «субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации». Поскольку эти суды ныне упразднены, то следует считать, что поставленные перед ним задачи решены или уже не актуальны. И то и другое утверждение не соответствуют действительности, ибо они столь же постоянны, сколь законотворческий процесс, где неизбежны ошибки, как и в любом ином виде трудовой деятельности.
Эту простую истину следует осознать российским законодателям, как и то, что там где есть законодательная власть, должна быть и контрольная власть. Причем «каждому уровню законодательной власти должен соответствовать свой уровень конституционного контроля». К тому же, неслучайно Председатель Государственного Совета Республики Татарстан Ф.Х. Мухаметшин в своем выступлении 23 июня 2003 г. на заседании Президиума Совета законодателей России, посвященном практике создания и проблемам законодательного регулирования деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, заявил, что «сложившаяся в условиях российского федерализма система организации власти в субъектах Федерации объективно диктует необходимость формирования региональной конституционной юстиции».
По-видимому, Государственная Дума РФ, пытаясь избежать упреков в централизации государственной власти политического капитала, а также с целью восполнить образовавшийся вакуум в системе региональной контрольной власти, предусмотрела в ст. 7 ФКЗ «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы» норму о том, что «Субъекты Российской Федерации вправе принять решение о создании конституционных (уставных) советов, действующих при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации». Такая абсурдная, гибридная, к тому же декоративная правовая норма ни в одном зарубежном законодательстве не предусматривается, поскольку абсолютно не соответствует известному принципу разделения государственной власти. Кроме того, в отличие от к/у судов субъектов РФ, не определены цели и задачи конституционных (уставных) советов субъектов РФ.
В связи с этим возникает вопрос к авторам данной федеральной законодательной нормы, а также к депутатам, голосовавшим за ее принятие: чем они руководствовались и чем мотивировали свое решение о возможности создания нового государственного органа, о его целесообразности? К тому же налогоплательщик вправе знать, с какой целью он должен финансировать создание и деятельность любого орган государственной власти. В данном случае эта проблема особенно остро встает, поскольку в любом законодательном органе субъекта РФ уже существует комитет по законодательству, а также правовой отдел, которые дают заключение о конституционной законности законопроекта, чем должны заниматься предполагаемые Конституционные советы субъектов РФ.
В чем же смысл создания предлагаемого подразделения регионального Парламента? На мой взгляд, законодательная норма о конституционных (уставных) советах субъектов РФ в нынешнем виде может стать предметом прокурорского реагирования или коллективного обращения председателей к/у судов субъектов РФ в Конституционный Суд РФ на предмет соответствия ее Конституции РФ. При этом следует иметь в виду, что специалисты, исследовавшие основания прекращения деятельности к/у судов субъектов РФ, пришли к однозначному выводу, «что существующая практика их упразднения является не только незаконной, но и не конституционной» [Современная модель государственной власти в Российской Федерации 2019: 132].
Новый государственный орган имеет право на существование и он учрежден в зарубежных странах, но как самостоятельный квазисудебный орган власти. Отмечу, что еще в конце XIX века предлагалось создание специализированного, децентрализованного и самостоятельного органа контрольной власти [Муромцев 1898: 25-30]. Как писал один из отцов Конституции США А.
Гамильтон, законодательный орган не должен быть судьей в собственном деле [Гамильтон 2000: 504]. Со временем был сформулирован общеправовой принцип, согласно которому «никто не может быть судьей в собственном деле». Федеральный орган законродательной власти данный принцип проигнорировал, не пытаясь даже мотивировать свое решение.
На мой взгляд, в сложившейся ситуации создание самостоятельных конституционных (уставных) советов – единственный путь, по которому должны следовать субъекты РФ. Это необходимо не только для того, чтобы соблюсти, но и способствовать реализации федеральных конституционных положений о федеративном правовом характере Российского государства (ст. 1 Конституции РФ); осуществление государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ); осуществление государственной власти субъектами РФ через образуемые ими органы государственной власти (ст. 11 Конституции РФ); организация системы органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).
Проанализировав данные конституционные нормы, известный профессор М.А. Митюков, долго проработавший в должности представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ, отметил, что «С точки зрения историко-правового и буквального прочтения федеральной Конституции конституционное правосудие должно было быть неотъемлемым и необходимым элементом организации государственной власти в каждом субъекте Российской Федерации».
Многократные официальные обращения, как коллективные (Обращение участников расширенного заседания Консультативного Совета председателей органов конституционного (уставного) контроля в РФ к Президенту РФ, депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации, Федерального Собрания РФ, высшим должностным лицам, органам законодательной и исполнительной власти субъектов РФ от 18 января 2001 г.), так и индивидуальные (Цалиев А.М. Обращение к Генеральному прокурору Российской Федерации Ю.Я. Чайке. // Журнал конституционного правосудия No 5 (53) 2010.), в адрес федеральных и региональных органов государственной власти с предложением ускорить образование к/у судов субъектов РФ не дали положительного результата. В данном вопросе эти судебные органы, а также те, кто ратовал за их повсеместное создание в регионах, особую надежду возлагали на инициативу Председателя Конституционного Суда России В.Д. Зорькина. Но увы, не были использованы возможности Конституционного Суда РФ в развитии законодательства в части образования органов конституционного контроля, хотя многие федеральные конституционные судьи на теоретическом уровне высказывались в пользу их образования, а на практическом не предприняли никаких мер.
В результате сложившихся обстоятельств, говоря языком аллегории, уже объявлены похороны конституционных (уставных) судов субъектов РФ и тем самым судебного федерализма, но согласно указанному ФКЗ, этот процесс должен завершиться к 1 января 2023 года. Однако если учесть неуемное и консолидированное желание федеральной судебной и законодательной власти, то этот процесс должен завершиться раньше. Неслучайно он так подробно и тщательно расписан в указанном ФКЗ. Об этом свидетельствует и тот факт, что проект Федерального закона «О конституционных (уставных) судах субъектов РФ», инициированный и разработанный мною и поддержанный Парламентом Республики Северная Осетия-Алания и внесенный в Государственную Думу РФ 8 мая 2014 г. через два дня без всякого обоснования и церемоний получил резко отрицательную оценку от ее специалистов, опубликованной уже 12 мая в г. «Комерсанть». Такая оперативность не всегда удается даже спецслужбам.
С учетом изложенного очевидно, что происходит необоснованное ограничение региональной государственной власти. А если еще учесть, что на местах большинство органов государственной власти представлены территориальными органами федеральных государственных органов в лице правоохранительных, силовых, контрольно-надзорных и иных органов власти, то вполне естественно возникает риторический вопрос о полноте государственной власти субъектов РФ, особенно республик, которые в Конституции РФ, хотя и в скобках, названы государством и их отличии по правовому статусу от муниципальных образований, являющихся административно-территориальными единицами, где также организованы и функционируют представительные и исполнительные органы власти. Отмечу, что игнорирование конституционно-правового статуса национально-государственных образований, история которых насчитывает не одно столетие – очень опасная тенденция в государственном строительстве федерального государства. Она может, при соответствующих внутренних и внешних обстоятельствах, детонировать общественно-политическую ситуацию в стране, чему есть многочисленные исторические примеры.
Таким образом, наличо необходимость совершенствования организации государственной власти с учетом известного принципа разделения ее на три ветви власти и оптимального распределения властных полномочий между Российской Федерацией и составляющих ее субъектов с тем чтобы придать российскому государству устойчивость и стабильность в своем развитии.
