1. Introdução

Neste texto, o objetivo é apresentar resultados parciais da pesquisa em andamento sobre Estado e dependência na Argentina, de 2003 a 2019, com ênfase na Era Kirchner ou Era K (2003–2015). Para isso, recorre-se ao século passado, sendo inevitáveis algumas comparações com o caso brasileiro, especialmente com os governos do PT.

Quando estudamos a história da Argentina desde a última ditadura militar (1976–1983), o papel do país na cadeia imperialista (para usar uma expressão antiga) parece ser o de se endividar, quebrar, adotar políticas duras de ajuste fiscal; voltar a se endividar, quebrar, ajustar e assim sucessivamente. Claro, antes da quebra, há sempre a fuga de capitais, daí o sugestivo título da obra organizada por Basualdo (2017): Endeudar y fugar.¹ É como se a perversidade da lógica do modelo agroexportador voltasse sempre ao centro da cena, à diferença que, durante aquele modelo, a economia argentina esteve entre as maiores do mundo, sendo a indústria uma atividade relevante em termos regionais.

Durante a vigência do modelo agroexportador, até 1930, a Argentina era o país mais avançado da América Latina. Zícari (2020) apresenta indicadores econômicos sólidos nesse sentido, sobre urbanização e crescimento da atividade industrial, no entanto mencione as ressalvas de Kulfas (2016), relacionadas ao déficit estatístico. Segundo o autor (Kulfas, 2016), quando o país figurava entre os dez mais ricos do mundo, eram contabilizados em torno de 39 países; à medida que a amostra se ampliava, a Argentina ia perdendo posições antes mesmo da crise de 1929. É certo que a intenção dos autores (Zícari, 2020; Kulfas, 2016) parece ser a de rechaçar a tese de que as vantagens comparativas seriam capazes de elevar um país agroexportador à lista das potências econômicas. Concordamos, mesmo assim, é preciso reconhecer que figurar entre os poucos países que dispunham de bons levantamentos estatísticos talvez seja um sinal do passado glorioso argentino, tão enfatizado pelos liberais.

Contudo, já no período da denominada Belle Époque argentina, aproximadamente de 1860 até a Primeira Guerra Mundial, ocorreu uma crise financeira grave envolvendo o país: a crise Barings. Em 1890, a casa bancária Barings Brothers de Londres, à época a principal fornecedora de créditos ao país, quase foi à falência devido ao movimento especulativo que vinha liderando em torno de empréstimos à nação sul-americana. A crise emergiu, sobretudo, por causa da desconfiança relacionada ao endividamento excessivo do Estado, o que levou à fuga dos títulos e papéis argentinos, movimento não restrito ao país, também afetou o Brasil e outras economias da região. No caso brasileiro, a denominada crise do Encilhamento está relacionada ao movimento de fuga de capitais vinculado ao caso Barings (Filomeno, 2010; Lenz, 2006). Ou seja, a política de emissão de moeda não pode ser responsabilizada pela crise interna de maneira descolada daquela que talvez tenha sido a primeira crise financeira mundial do capitalismo em sua etapa superior, atingindo bolsas de todo o mundo.

Com a mudança do modelo econômico, de voltado para fora (agroexportador) para mais centrado no mercado interno, as crises econômicas diminuíram, porém não as crises políticas, que nem sempre convergem com as econômicas. Zícari (2020) analisou dezesseis crises econômicas no período de 1860 a 2020: seis no modelo agroexportador; quatro sob o modelo de industrialização por substituição de importações; e seis desde o início da última ditadura militar (1976) até 2020. Conforme o autor, houve, em média, uma crise econômica a cada década, e ele não está se referindo à mera falta de crescimento, e sim a hecatombes, mais intensas nos últimos quarenta e cinco anos. O estudo enfoca as crises econômicas; no campo político, vale registrar uma diferença em relação ao Brasil, apontada por Perissinotto (2023): as instabilidades/crises políticas tiveram impactos muito negativos sobre a capacidade do Estado argentino de conduzir o processo de industrialização de maneira mais contínua, como ocorreu no Brasil depois de 1930.² Por várias razões, o consenso desenvolvimentista contou com mais adesão e estabilidade no Brasil, avançando bastante de meados dos anos 1950 ao final dos anos 1970.

Falamos em três modelos na história econômica da Argentina (também do Brasil): o agroexportador; o desenvolvimentista (de industrialização por substituição de importações); e o modelo financeirizado/neoliberal. Por regime de acumulação, queremos indicar a característica dominante em cada modelo — dependente do mercado mundial e do crédito externo no modelo agroexportador; voltada para o mercado interno no modelo dependente e associado de industrialização por substituição de importações (ISI); impulsionado pela busca da valorização financeira no modelo vigente, que abarca vários mecanismos especulativos visando à renda futura, sem gerar riqueza social nova (rentismo).

A seguir, abordaremos um pouco da história político-econômica argentina desde a última ditadura militar e trataremos da transição para o modelo neoliberal; na sequência, indicaremos traços da nova fase nas relações de dependência e questionamos a hipótese de desenvolvimentismo na qualificação da Era K; por fim, trataremos dos conflitos com o campo e com os fondos buitre (fundos abutres). Nas considerações finais, apresentamos brevíssimos comentários sobre como definir os anos Kirchner.

2. Momentos da História Política e Econômica da Argentina desde 1976

Não é possível compreender este início de século sem mencionar os rumos das políticas econômicas adotadas no século passado, desde 1976, responsáveis por limitar as possibilidades de condução da política econômica nos anos subsequentes. Durante a última ditadura argentina (1976–1983), diferentemente do que ocorria no Brasil, no vizinho já se buscou praticar as reformas pró-mercado recomendadas pelo campo ideológico neoliberal. Em seus estudos sobre Martínez de Hoz, o poderoso ministro da Economia no governo do general Jorge Videla (1976–1981), Zícari (2025, 2023) discorre sobre como, posteriormente, o ministro lamentou o gradualismo na implementação das reformas devido às resistências políticas enfrentadas.³ A rapidez e radicalidade desejadas pelo ministro e pelo presidente do Banco Central, o Chicago-boy Adolfo Diz, teria esbarrado na resistência de representantes de grupos econômicos importantes e membros dos círculos estatais-militares, além da resistência dos trabalhadores.

Agentes estatais, em especial segmentos dos militares, eram contrários às reformas por estarem envolvidos em atividades industriais ou por representarem interesses de grupos produtivos privados, além de temerem um acirramento dos conflitos sociais em decorrência do aumento do desemprego. O peronismo era forte no mundo sindical, porém não era visto como terrorismo pelos militares, contra o qual a força coercitiva estatal já havia sido usada brutalmente antes do golpe de 1976, especialmente após a morte de Juan Domingo Perón, em julho de 1974, com a repressão acentuada durante a ditadura (1976–1983). De todo modo, na explicação de Martínez de Hoz, havia ainda um risco alto de o “terrorismo” penetrar nos sindicatos e isso causava preocupação, na hipótese de a indústria decair muito rapidamente e o desemprego aumentar (Zícari, 2023).⁴

Com relação a evitar o desemprego, Palermo e Novaro (1996) também sustentam que Martínez de Hoz esbarrou na oposição militar, que temia os efeitos sociais de uma situação de desemprego para a legitimidade do regime. Entretanto, na visão deles, haveria “uma claríssima linha de continuidade (inclusive com os piores estilos opacos de vinculação entre empresários e Estado na velha ordem), e não ruptura com as orientações prevalecentes antes do golpe de 1976” (Palermo & Novaro, 1996, p. 7-⁵8, tradução nossa). Os autores concebem o período da ditadura militar como um último suspiro da ISI, com investimentos estatais em plantas siderúrgicas, petroquímicas, de cimento, refinarias de petróleo etc. Cabe ainda registrar que foram realizadas obras para a Copa do Mundo de 1978, acompanhadas de denúncias de superfaturamento (Águila, 2023).⁶

À luz das leituras realizadas, entendemos que houve ruptura com o modelo de industrialização por substituição de importações (ISI), sendo praticado o neoliberalismo possível naquele contexto inicial de transição para um novo modelo, com a adoção gradual de mudanças econômicas, mas que produziram grandes transformações, como a queda dos salários dos trabalhadores e a maior concentração de riqueza. A ruptura com a fase de substituição de importações ocorreu principalmente após a Reforma Financeira de 1977, que introduziu alterações na lógica de acumulação, orientada desde então para a valorização financeira e marcada pela monopolização e estrangeirização no setor produtivo, com o fortalecimento do segmento dedicado às exportações de bens primários. Ademais, os níveis altos de endividamento externo, mais adiante, se traduziram em estatização da dívida contraída pelo setor privado e em fuga de capitais, antes atraídos pelas taxas de juros altas (Basualdo & Bona, 2017; Brenta, 2019; Ostiguy, 1990; Rougier & Schorr, 2012; Zícari, 2023, 2025).

Ao final de 1978 entrou em vigor a “tablita”, com o objetivo de controlar a inflação com valorização da moeda local e redução de tarifas de importações, o que prejudicaria ainda mais a atividade industrial (a produção, não a acumulação especulativa por parte de grandes industriais) e a balança comercial, sem conter a escalada da inflação. A partir de meados de 1979, as críticas ao governo, em especial à política econômica, aumentaram e vinham de todos os setores: entidades empresariais, partidos políticos, sindicatos, novos movimentos sociais e setores da Igreja Católica. Os trabalhadores passaram a desafiar o regime com a retomada das greves, ao mesmo tempo em que as denúncias de violação dos direitos humanos pela ditadura argentina ganharam repercussão internacional com relatos chocantes.

Em 1980, o Prêmio Nobel da Paz foi concedido ao ativista Adolfo Pérez Esquivel, grande opositor da ditadura; em 1981, no quarto aniversário do movimento Madres de la Plaza de Mayo, uma multidão foi à praça apoiar a iniciativa. As manifestações contra o regime espalhavam-se pelo país, quando a guerra das Malvinas trouxe algum alívio com o aflorar do sentimento nacionalista. Porém, após a derrota na guerra (de abril a junho de 1982), os protestos explodiram (Águila, 2023). Por sua vez, a conjuntura internacional também se deteriorou, com a quebra do México em 1982, que decretou a moratória da dívida externa em agosto, desencadeando uma crise financeira que afetaria vários países da América Latina. Começava, efetivamente, a década perdida (anos 1980).

Conforme Basualdo e Bona (2017), a implantação de um regime de acumulação baseado na valorização financeira não respondia ao esgotamento econômico do modelo de industrialização por substituição de importações, foi uma ruptura política, justamente quando esse modelo estava em seu auge. Como entendemos, esta é a razão principal do porquê de a ditadura militar não ter conseguido exterminar o grande capital industrial nacional, cuja atividade saiu do período ditatorial diminuída, mas não extinta (Ostiguy, 1990; Rougier & Schorr, 2012). De fato, vários dos grandes grupos industriais locais obtiveram mais poder econômico e político durante a ditadura, ao buscaram a diversificação (rumo a atividades ligadas às exportações de produtos primários), parcerias ou associações com capitais estrangeiros, além de terem sido beneficiados pelo modelo de valorização financeira (Zícari, 2025, 2020, 2020b). O endividamento do setor privado, facilitado pelo contexto externo e pela política econômica interna, menos voltado a investimentos produtivos, foi direcionado às atividades especulativas.

Ao final da ditadura, além do vexame da derrota na Guerra das Malvinas, os resultados econômicos eram calamitosos, conforme Zícari (2020, 2020b), após sete anos: a dívida externa era impagável; a inflação havia passado de 164% em 1982 para 344% em 1983;⁷ os dólares haviam fugido e as reservas do BCRA estavam muito baixas; a participação da atividade industrial no PIB tinha diminuído; os salários estavam vergonhosamente desvalorizados e a pobreza, que era de 2,6% em 1974, em 1982 passou a 25,3%. No front externo, houve o choque dos juros em 1979 nos EUA, com a consequente valorização do dólar levando, nos anos 1980, à quebradeira geral dos países periféricos endividados.

A presidência de Raúl Alfonsín (1983–1989) foi bastante complicada, culminando na decretação da moratória da dívida externa em 1988 — uma decisão impossível sem o apoio de representantes do grande capital argentino. Nesse ano, também chama a atenção a transferência da dívida externa do setor privado para o setor público, que vinha ocorrendo desde o final da ditadura militar. O governo Alfonsín, apesar do contexto mais dramático, lembra o governo de José Sarney (1985–1990) no Brasil: um momento inicial que parecia promissor, sucedido por políticas fracassadas de estabilização monetária, em grande parte devido ao peso dos serviços da dívida externa (certo alívio viria apenas mais adiante, com o Plano Brady).

Cabe sublinhar que, durante a ditadura e sob o governo Alfonsín, as políticas de ajuste e as privatizações de empresas estatais não avançaram como recomendado pelo FMI e Banco Mundial, sobretudo por causa das resistências de forças sociais locais. O que durou até a crise cambiária de 1989 e a hiperinflação desencadeada (ver Gráfico 1 acima), contexto que levaria o presidente Alfonsín a passar o poder para Carlos Menem cinco meses antes do término do seu mandato. A virada neoliberal nada gradual se daria nos governos Menem (Basualdo & Bona, 2017; Zícari, 2020b).

Mencionamos a questão do gradualismo porque Martínez de Hoz a culparia pelo fracasso da sua gestão como ministro da Economia (Zícari, 2025). Como entendemos, na sua interpretação, não teria sido fácil copiar o Chile porque, diferentemente do vizinho, a Argentina contava com uma indústria robusta para os padrões sul-americanos. Ou seja, a tarefa de destruição era mais difícil. Neste século, Mauricio Macri usaria o mesmo argumento para explicar o insucesso do seu governo (2015–2019), a ponto de sequer tentar a reeleição: teria errado ao adotar o gradualismo na implementação das reformas pró-mercado (sobretudo na reversão do que havia sido realizado nos governos Kirchner). Daí a promessa de radicalidade advinda de Javier Milei, na esteira da autocrítica de Macri (Balsa, 2024) e de sua admiração declarada por Carlos Menem.

Voltando ainda à gestão de Martínez de Hoz, pensamos que talvez tivesse sido politicamente mais produtivo tentar copiar o Brasil, e não o Chile de Pinochet. Apenas para destacar uma diferença: no período da ditadura militar brasileira (1964–1985) não houve uma ruptura com o nacional-desenvolvimentismo, notavelmente reafirmado no governo Geisel (1974–1979); o rompimento (pela força) foi com a dimensão popular do nacional-desenvolvimentismo de matriz varguista. No entanto, como no caso argentino, durante a ditadura militar brasileira houve monopolização e estrangeirização no setor produtivo, endividamento externo excessivo, estatização da dívida externa do setor privado e financeirização da lógica da acumulação; mas cresceu a presença do Estado na economia: o chamado Estado-empresarial, no Brasil, agigantou-se.

O governo Geisel, assim como os governos Vargas (1930–1945; 1951–1954) e o de Kubitschek (1956–1961), representa um momento importante no processo de industrialização por substituição de importações (ISI), ou do nacional-desenvolvimentismo. Não obstante, a lógica da financeirização foi gestada no governo Geisel, cuja meta era transformar o Brasil em uma grande economia industrial (Souza, 2009, 2021), objetivo em boa medida alcançado no que concerne aos avanços da segunda revolução industrial. O problema principal foi a forma de financiamento, via captação de recursos no mercado financeiro internacional, o que encaminhou a última experiência desenvolvimentista brasileira à crise da dívida externa nos anos 1980. Diferentemente do caso argentino, no Brasil houve um plano ambicioso, o II PND, com metas industrializantes, enquanto no país vizinho as políticas industriais praticadas foram mais respostas pontuais a resistências de forças locais frente aos sonhos liberalizantes do ministro Martínez de Hoz, resistência inclusive por parte de setores militares.

Apesar de objetivos governamentais distintos, o resultado das políticas econômicas adotadas nas duas últimas ditaduras, na Argentina e no Brasil, foi a crise da dívida externa devido ao endividamento contraído nos anos 1970, ainda que o processo de industrialização tenha robustecido a estrutura econômica brasileira em níveis sem paralelos na região. Na América do Sul, o Brasil era o país em condições de reagir de forma menos subalterna às terapias de choque recomendadas pelos credores internacionais (pois estava entre as maiores economias do mundo em termos de PIB), a sujeição foi uma escolha política interna, no período democrático, sobretudo dos anos 1990 (Souza, 2021; Braga & Souza, 2025).

A Argentina, em nossa opinião, se tivesse se inspirado no modelo brasileiro, teria fortalecido sua estrutura industrial com oligopólios estatais e, como os seus trabalhadores sempre se destacaram pela capacidade de mobilização e pressão política, essas duas condições (burguesia estatal e movimentos sociais fortes) talvez tivessem permitido ao país resistir às recomendações dos credores em melhores condições do que o Brasil, que nos anos 1990 abdicou da resistência (Souza, 2021; Braga & Souza, 2025).

3. Nova Fase nas Relações de Dependência e os Ritmos da Transição para o Neoliberalismo

O processo de endividamento externo da década de 1970 abriu caminho para as chamadas reformas pró-mercado no Brasil e para a sua radicalização na Argentina, nos anos 1990, consolidando-se em ambos os países a fase da novíssima dependência. Embora a oferta no mercado financeiro internacional tenha estimulado a demanda por empréstimos da parte de países periféricos na segunda metade da década de 1970, no caso da Argentina e do Brasil, foi a vida política doméstica que determinou em larga medida o volume e o ritmo do endividamento externo. Zícari (2025) afirma que Martínez de Hoz se vangloriava de suas boas relações com banqueiros estrangeiros, da confiança que teriam nele para o acesso a financiamentos no exterior. Pode ser verdade, mas o contexto era de liquidez (petrodólares) e os grandes bancos buscavam aplicar os recursos disponíveis. Em outras palavras, havia oferta abundante e, para que se criasse demanda, os países periféricos; o fim da fase da nova dependência (de meados dos anos 1950 ao final dos anos 1970) começa com o aumento do endividamento a partir da segunda metade dos anos 1970.

Logo saberíamos que o capitalismo administrado pelo Estado do pós-guerra transitava para o neoliberalismo. Independentemente da forma de Estado ou do regime político, um processo conflitivo, embora uma ditadura possa facilitar/acelerar a transição. Saes (2024 [2001]), após sintetizar os eixos centrais de uma política neoliberal (desmonte de políticas industrializantes, de proteção social e de pleno emprego), argumenta que é difícil seguir fielmente as doutrinas neoliberais e conduzir a mudança de maneira não gradual. Isso porque a atuação estatal não se dá em um “espaço social vazio, destituído de qualquer historicidade, mas em sociedades capitalistas históricas, nas quais a política estatal repercute, há décadas, a influência de outros princípios econômicos” (Saes, 2024, p. 278).

Quer dizer, a adoção das contrarreformas neoliberais tende a ser gradualista, apesar dos meios similares: a) privatizações de empresas públicas, produtoras de mercadorias ou ofertadores de serviços, desestatização e terceirização de atividades estatais; b) políticas de desregulamentação, o que equivale à diminuição do papel fiscalizador do Estado na economia em geral e das relações capital-trabalho em particular; c) políticas de abertura da economia, de juros atrativos, visando atrair capitais estrangeiros. Este seria o percurso básico, porém os ritmos dependem da conjuntura sociopolítica e econômica de cada país, além do contexto externo, sendo fundamental destacar que os representantes de diferentes setores capitalistas e da classe trabalhadora costumam reagir às medidas que consideram prejudiciais aos seus interesses, daí o caráter conflitivo e não harmonioso dessas transformações.

Como salienta Saes (2024, p. 278-279), a maior dificuldade, mesmo em um contexto no qual as ideias econômicas liberais conquistaram apoio amplo, reside nas resistências dos que se julgam prejudicados, especialmente capitalistas, mas também segmentos das camadas médias e do proletariado. Diante dessas resistências, o resultado seria o “neoliberalismo possível” nas condições socioeconômicas e políticas vigentes, geralmente reformas em um ritmo gradual.⁸ Na visão do autor, seriam poucos os governos capazes de implementar de uma vez as principais diretrizes neoliberais: abertura econômica, privatizações de empresas e serviços públicos e desregulamentações.

Quer dizer, a terapia é de choque (Weber, 2021), pois a mudança é significativa, mas o seu compasso dificilmente é acelerado, sobretudo em países de desenvolvimento capitalista mais elevado. No contexto sul-americano, no Brasil e na Argentina. No vizinho foi a crise socioeconômica e política durante o governo de Raúl Alfonsín (12/1983 a 07/1989) que permitiu acelerar o ritmo. O processo inflacionário e problemas sociais correlatos (com saques a estabelecimentos comerciais) favoreceram a vitória de Carlos Menem na eleição de 1989. No governo dele (1989–1999), com o denominado Plano Cavallo — em referência ao seu ministro da Economia — o gradualismo foi abandonado ao máximo possível, de maneira especial a partir de 1991, com a política de paridade com o dólar, a maior abertura econômica e mais privatizações. Nos primeiros anos, medidas exitosas no combate à inflação galopante, mas que depois trouxeram efeitos muito negativos para a economia, principalmente para o setor industrial e à geração e manutenção de empregos.

A lei de convertibilidade, que estabeleceu o regime de câmbio fixo, o “uno a uno” (um peso igual a um dólar), foi o instrumento decisivo para a derrubada dos preços. Ao Banco Central coube o papel de respaldar por meio das reservas tal paridade; a compra de dólares foi liberalizada, bem como contas bancárias e créditos nessa moeda. O fenômeno da preferência pelo dólar como comportamento social, iniciado durante a ditadura, tornou-se padrão e uma armadilha para os governos seguintes (Basualdo & Bona, 2017; Zícari, 2020, 2020b).

Com a adesão da Argentina ao Plano Brady em abril de 1992 (o Brasil aderiu em 1994), além das privatizações e da maior abertura da economia, cresceu a atração de capitais estrangeiros, inclusive argentinos aplicados no exterior. Uma condição para a manutenção do câmbio apreciado, favorecendo as importações, o que barateia o consumo popular e dos capitalistas, e a volta dos investimentos ainda estimulou certa modernização da economia, além do aumento da produtividade e da empregabilidade. A pobreza, que atingira cerca de 50% da população no período mais agudo da hiperinflação, também começou a diminuir em ritmo animador (Basualdo & Bona, 2017; Zícari, 2020, 2020b).

O Plano Brady, assim chamado por causa do secretário do Tesouro dos EUA, Nicholas Brady, idealizador da proposta, visava ajudar, por meio de programas de renegociação, os países endividados da periferia, que tinham passado a década de 1980 (a chamada década perdida) garroteados pelos serviços da dívida externa; a contrapartida era a adoção ou aprofundamento das reformas pró-mercado (SOUZA, 2021). À essa altura, o conjunto dos representantes do grande capital argentino já estava convencido da falta de alternativas e o apoio às contrarreformas era amplo. O resultado mais solidificado das mudanças foi a adoção do dólar como moeda-padrão em vários tipos de transações econômicas, notadamente entre a média e alta burguesia argentina e camadas médias privilegiadas, mas todos que podiam passaram a poupar em dólares.⁹ (BASUALDO; BONA, 2017; ZÍCARI, 2020, 2020b)

4. Era Kirchner: Desenvolvimentista?

Em seu balanço sobre a Era K, bem mais favorável à gestão de Néstor Kirchner, Kulfas (2016) defende que a estrutura produtiva do país permaneceu quase a mesma, que teria faltado um projeto de desenvolvimento voltado para investimentos em setores econômicos inovadores ou mesmo no sentido da reindustrialização como objetivo principal. Na sua avaliação, houve distribuição de renda mediante políticas sociais, o que contribuiu para dinamizar o mercado interno, pôr em operação a capacidade ociosa da indústria e gerar empregos, mas não se logrou um modelo de desenvolvimento alternativo ao neoliberalismo mundialmente hegemônico. Ou seja, salta à vista a semelhança com o caso do Brasil durante os governos liderados pelo PT; por isso, retomamos aspectos do que escrevemos sobre a hipótese de desenvolvimentismo nos governos Lula e Dilma, qualificação que colocamos em dúvida (Souza, 2021).

Inicialmente, é importante oferecer uma definição de desenvolvimentismo. A nossa é a de Fonseca (2015), para quem o coração do conceito de desenvolvimentismo está no intervencionismo estatal guiado por uma estratégia cujo objetivo deliberado é incrementar a produção e a produtividade sob a liderança do setor industrial. A primazia da atividade industrial é o elemento-chave da definição de desenvolvimentismo, presente em todos os autores e experiências históricas mencionados por Fonseca (2015). Os formuladores e executores são os agentes estatais, não sendo possível equiparar desenvolvimento a mero crescimento econômico, muito menos encarar o setor primário como prioritário. Embora faça parte da estratégia, esta tem por meta a evolução do setor industrial. Como entendemos, se o eixo dinâmico da economia for a atividade exportadora de produtos primários, por mais que envolva o setor industrial e promova crescimento econômico, não é possível falar em desenvolvimentismo.

Recentemente, Belluzzo (2025, n. p.) também discorreu sobre uma concepção algo equivocada das relações entre os três setores: agricultura, indústria e serviços. O seu argumento é o de que a indústria não seria apenas mais um setor, ao lado da agricultura e dos serviços, já que o incremento da produtividade geral da economia seria inimaginável “sem a dominância do sistema industrial no desenvolvimento transformador dos demais setores”. Ou seja, o avanço industrial é o provedor dos meios de produção necessários ao aumento da “produtividade social do trabalho”, sem os quais o setor primário seguiria totalmente subordinado “aos caprichos da natureza” e o setor de serviços não poderia ser revolucionado continuamente. “Aí estão a internet e suas as redes de comunicação que permitem o comércio eletrônico e o ensino à distância”, escreveu o autor. Um fenômeno de “hiperindustrialização” que descartaria a hipótese de o setor de serviços ser concebido “como a vanguarda das economias de hoje”, ou de o setor primário liderar um processo de desenvolvimento, uma vez que dependem do avanço tecnológico industrial, associado aos investimentos científico-tecnológicos (Belluzzo, 2025, n. p.).

Neste sentido, é possível afirmar que, na Argentina (e no Brasil), em vez de hiperindustrialização, houve desindustrialização precoce. Isto é, o peso menor da atividade industrial no PIB dos países centrais (refletido na menor geração de empregos no setor) foi determinado pelos ganhos de produtividade advindos dos avanços tecnológicos, além da transformação de países asiáticos em fábricas do mundo, China à frente. Na Argentina, menos que aos ganhos de produtividade obtidos por meio de avanços tecnológicos (que não deixaram de ocorrer, com tecnologia sobretudo importada), a queda da participação da atividade industrial no PIB está relacionada às políticas econômicas adotadas desde a última ditadura militar e nos anos 1990, que inibiram investimentos em um contexto cada vez mais marcado pela perda de competitividade em relação aos produtos oriundos da Ásia, políticas que estimularam a substituição da produção local de manufaturados por importações e o desmonte parcial da indústria doméstica.

Portanto, não podem ser definidas de desenvolvimentistas políticas econômicas cujos resultados foram o fortalecimento do setor exportador de commodities, acompanhadas ou não de grandes obras de infraestrutura, que visam sobretudo atender demandas desse setor (por exemplo, de energia). Tais políticas podem gerar bons resultados na balança comercial, empregos e renda, expansão do mercado interno, do setor de serviços, inclusive avanços na instalação do capital fixo. Contudo, tendo como parâmetro as definições acima (Fonseca, 2015; Belluzzo, 2025, 2019), se o setor industrial — a revolução dos meios de produção ou ao menos a capacidade de copiá-la relativamente bem — não ocupar o centro do palco, o conjunto da política econômica, ou o governo, não pode ser considerado desenvolvimentista. Ainda mais se os produtos industriais forem maiormente importados ou apenas montados nos países receptores de investimentos diretos estrangeiros.¹⁰

Indiscutivelmente, não se pode identificar desenvolvimento a avanço tecnológico, desde o setor industrial disseminado para os demais setores. Neste século, mais do que nunca, o desenvolvimento precisa ser ambientalmente sustentável; a infraestrutura social, sobretudo saneamento básico, é imprescindível. Além disso, a infraestrutura social como um todo fomenta o desenvolvimento das forças produtivas (educação, saúde, habitação, transportes públicos) e a proteção do meio ambiente deve ocupar o centro de qualquer estratégia desenvolvimentista, incluindo a proteção das populações originárias, seus direitos territoriais e suas formas de vida. Tudo óbvio.¹¹

Voltando ao caso argentino, López e Insua (2018), ao tratarem da “pesada herança da dependência”, nos fornecem argumentos para defender que o aprofundamento, desde os anos 1990, dos níveis de concentração do capital e da estrangeirização na economia era difícil de reverter na conjuntura pós-crise de 2001. Embora possamos afirmar que a crise conferiu alguma autonomia aos governos de Eduardo Duhalde e de Néstor Kirchner durante o processo de renegociação da dívida pública,¹² o movimento de estrangeirização da economia chama a atenção. Entre o grande capital, que ao final do século XX se aproximava dos 85%; no período de 2002 a 2015 se manteria na média de 80% e, em 2015, ano em que o kirchnerismo foi derrotado nas eleições, situava-se em torno de 76%. Ou seja, alterações pequenas (López & Insua, 2018).

Em suma, hesitamos em endossar a tese do neodesenvolvimentismo para os governos Kirchner e para os governos liderados pelo PT, com o “neo” usado por alguns autores (Boito Jr., 2018; Boito & Berringer, 2014) para indicar a mudança do eixo dinâmico, da indústria de transformação para os setores ligados às exportações de commodities, o que seria o “desenvolvimentismo possível dentro dos limites dados pelo modelo capitalista neoliberal” (Boito Jr., 2018, p. 107). Tampouco podemos concordar com Oliveira (2022), que vê o denominado neodesenvolvimentismo desses governos como uma versão da teoria da dependência de Cardoso e Faletto (2004), baseada em uma visão distorcida do Estado, o qual seria visto como capaz de conduzir ao desenvolvimento via conciliação de interesses de classes.

Oliveira (2022), aliás, lembra que, na resposta às críticas de Cardoso e Serra (1979), Marini (1978) usou o termo neodesenvolvimentismo. Na visão dele (Oliveira, 2022), os governos dos Kirchner e os do PT estiveram aprisionados na dicotomia neoliberalismo e desenvolvimentismo, abandonando qualquer alternativa de desenvolvimento que enfrentasse as enormes desigualdades na distribuição da riqueza e o fenômeno da superexploração. Teriam sido governos que conceberam o neodesenvolvimentismo como progressista, em oposição ao neoliberalismo, uma dicotomia equivocada na visão do autor (Oliveira, 2022).

A perspectiva de Oliveira (2022) é instigante, mas distinta da nossa, pois acreditamos ser possível a conformação de capacidades estatais por meio da construção de consensos sociais; e talvez se tenha apostado nisso durante o governo de Dilma Rousseff e de Cristina Kirchner (Souza, 2021; Souza & Martuscelli, 2025; Braga & Souza, 2025b). Ao contrário do autor (Oliveira, 2022), duvidamos que forças progressistas, ao alcançarem o poder do Estado pela via eleitoral, sobretudo em formações sociais dependentes, possam implementar propostas radicais, a não ser que a conjuntura seja de conflitos sociais intensos (luta de classes) e/ou haja apoio de grandes capitalistas com força política para sustentar estratégias mais ousadas. Os governos Kirchner e os liderados pelo PT foram governos progressistas dentro dos limites do modelo neoliberal, que implica em sérias dificuldades para se combinar dependência com desenvolvimento industrial, como ocorreu na fase da nova dependência, durante o modelo de industrialização por substituição de importações.

A dimensão progressista expressou-se sobretudo nos indicadores sociais, que melhoraram. Isso nos leva ao tema do social-desenvolvimentismo. Não há espaço aqui para analisá-lo, mas um social-desenvolvimentismo, rumo à social-democracia (Ianoni, 2013), teria de ter uma natureza institucionalizada que nos parece não ter sido alcançada nos dois países durante os governos Kirchner e nos governos do PT.

5. Os Governos de Cristina Kirchner: Conflito com o Campo e com os Fondos Buitre

Após a tragédia que foi a crise de 2001, houve um novo ciclo de crescimento econômico; mais uma vez, “parecia que a economia argentina não se cansava de morrer para ressuscitar” (Zícari, 2020, n. p., tradução nossa). Entretanto, em março de 2008, o Ministério da Economia emitiu a Resolução 125, que estabelecia uma fórmula móvel para o cálculo da porcentagem de retenções sobre as exportações de alguns produtos agrícolas. Semán escreveu a respeito: “É difícil imaginar como uma resolução de conteúdo tão técnico tenha sido um divisor de águas na história” (2021, p. 229, tradução e grifo nossos). Foi o famoso “cutucar onças com varas curtas”, que levou a uma onda de protestos: fechamento de estradas, desabastecimento de alimentos nos centros urbanos, cacerolazos, alianças com transportadoras. Os quais a presidente Cristina Kirchner chamaria de “piquetes da abundância”, em contraposição aos “piquetes da miséria” de 2001. Do ponto de vista territorial, a Plaza de Mayo converteu-se em espaço preferencial das manifestações pró-governo, enquanto o campo agrário e seus aliados das camadas médias se concentraram na cidade de Rosário (Varesi, 2014).

O conflito serviu à conformação da coalizão política de oposição que chegou ao poder em 2015, com a eleição de Mauricio Macri. Além disso, o discurso do “nós” (os interesses do povo) contra “eles” (os oligarcas, os capitalistas) ganhou força a partir daí, com a qualificação de populista carimbada no governo de Cristina, vinda de várias direções (entidades empresariais e mídia dominante, acadêmicos, think tanks neoliberais). Ileana Ibáñez e Ximena Cabral (2008) discutem como a atuação dos meios de comunicação foi fundamental para desestabilizar o governo, ao criar uma visão positiva do “agro” em contraposição às medidas estatais. Conforme Basualdo (2008), o mais peculiar é que o conflito se desenrolou em um contexto de alta rentabilidade no setor exportador, para grandes, médios e pequenos produtores, devido ao abandono da paridade e desvalorização da moeda em 2002 e ao incremento dos preços no mercado internacional. As retenções móveis não afetaram significativamente este cenário; foi a alta dos preços internacionais a motivação da Resolução 125 (Basualdo, 2008).

O mais importante, à luz da análise de Basualdo (2008), foi a transformação da economia argentina nas décadas anteriores (sobretudo nos anos Menem), marcada pela modernização tecnológica da produção agrária pampeana, cuja rentabilidade passou a ser inclusive maior que a da pecuária e cada vez mais articulada ao circuito financeiro internacional. Conforme o autor (Basualdo, 2008), a partir de meados dos anos 1970, iniciou-se uma estrondosa expansão da produção agrícola, com novas tecnologias, aumento da produtividade e das áreas destinadas à plantação. Houve também alteração na composição do setor, com a agricultura superando a pecuária e no que concerne à liderança da soja (embora a agricultura argentina tenha se mantido diversificada). Nos anos 1990, a privatização de empresas públicas propiciou oportunidades de negócios excelentes para grandes grupos argentinos (em boa parte, terratenientes), por meio da participação nos consórcios que passaram a controlar as empresas privatizadas. Nessa década, ocorreu outra mudança relevante: avançou a estrangeirização da economia, quando grupos locais venderam para grupos estrangeiros parte (ou a totalidade) de suas participações em empresas produtivas-industriais e nos consórcios prestadores de serviços públicos (ver nível de estrangeirização da economia no Gráfico 2).

Voltando à Resolução 125, o setor industrial nacional, no começo, apoiou a medida via Unión Industrial Argentina (UIA); porém, à medida que o conflito se acirrava, a entidade mudou de posição, inclusive por causa dos desabastecimentos promovidos pelas empresas do agronegócio, que afetaram setores da indústria pela falta de insumos oriundos do campo (Souza & Martuscelli, 2025). Na interpretação de Martuscelli (2017), a disputa entre os interesses de duas frações do grande capital, a burguesia mais associada ao imperialismo (agro) e a grande burguesia interna (industriais), foi vencida pelos primeiros.

A Resolução 125 acabou não sendo aprovada por causa do voto minerva do próprio vice-presidente da República e presidente do Senado, Julio Cobos. Era uma medida crucial para as finanças públicas, para a expansão das políticas de distribuição de renda e para o “ensaio desenvolvimentista” que visava impulsionar a atividade industrial-urbana por meio do gasto estatal articulado ao investimento privado. Entretanto, foi difundida pelos meios de comunicação como mais transferência de renda do setor agroexportador (que sustentava o país trabalhando duro) para setores urbanos-industriais parasitários do Estado. Para piorar, a forte reação das entidades representativas do grande capital ligado ao agronegócio, por meio da “Mesa de Enlace”, atraiu entidades de pequenos e médios produtores, uma vez que a Resolução 125 tinha caráter universalista, sendo tardia a tentativa do governo de poupar os pequenos e médios produtores (Basualdo, 2008; Varesi, 2014; Zícari, 2020).

De maneira geral, à luz das leituras realizadas, parece-nos que foi uma decisão malconduzida, sem negociações com os representantes do setor, sem diferenciação entre grandes, médio e pequeno capital, e faltou uma campanha massiva de esclarecimento à sociedade sobre a sua importância, em vez do discurso político do “nós” contra “eles”.

De 2003 a 2007, o desempenho da economia contou com uma expansão média anual entre 8% e 9%, acompanhada de quedas expressivas nos níveis de pobreza, do desemprego, ganhos salariais reais, acúmulo de reservas, reativação da atividade industrial (em grande parte da capacidade ociosa), redução do peso da dívida pública e pagamento desta sem comprometer a saúde fiscal do Estado. A tendência da inflação era ascendente, mas razoável, sobretudo se comparada a momentos anteriores: em 2003: 3,7%; em 2004: 6,1%; em 2005: 12,3%; em 2007: 25,2% (Zícari, 2020, n.p.).

6. Considerações Finais

A alta nos preços dos bens primários no mercado mundial permitiu à Argentina superávits comerciais facilitadores do crescimento econômico durante o governo de Néstor Kirchner, que pôde expandir gastos também com alterações na política fiscal via taxação das importações e criação de novos impostos. Entretanto, a mudança do cenário externo, após a eclosão da crise financeira internacional em 2008, afetaria o governo de Cristina Kirchner a partir de 2012. Antes, ainda em 2008, o conflito com o campo já havia introduzido uma cisão no consenso entre capitalistas e governo, alcançado no governo de Néstor Kirchner devido à grave crise que o país atravessava. O imbróglio com os fondos buitres jogaria mais lenha na fogueira; em meio a uma campanha midiática feroz contra o governo de Cristina (tão ou mais intensa que a empreendida contra o governo de Dilma Rousseff).

A crise política ascendente acentuou dificuldades econômicas no segundo mandato de Cristina Kirchner, em especial nos dois últimos anos, mas sem evidência de que o país estivesse na iminência de um colapso, como apregoava a oposição, que insistia na atração de investimentos estrangeiros como solução para uma suposta crise fatal inexistente (Tzeiman, 2017). A eleição de Mauricio Macri representou uma aposta na solução pelo endividamento, e seu governo foi o que provocou uma crise aguda. Primeiro, contraiu dívida para pagar os abutres; depois, o endividamento externo excessivo em pouco tempo abalou a confiança na capacidade de pagamento da Argentina e veio a fuga de capitais. Por fim, em 2018, a Argentina teve de recorrer ao FMI, contraindo uma dívida absurda.

Gostaríamos de encerrar tentando responder à questão: se os governos Kirchner não foram desenvolvimentistas, como classificá-los? O colapso em 2001 propiciou margem de manobra para os governos de Eduardo Duhalde e de Néstor Kirchner, e este último foi agraciado pelo boom das commodities, fatores facilitadores da conciliação de classes, entre frações das classes dominantes e entre classes antagônicas; foi o que ocorreu, em especial, no governo de Néstor, mais abonado devido aos bons ventos no comércio internacional. Os governos de Cristina Kirchner tentaram ousar um pouco mais e, para avaliá-los, parece-nos apropriada a ideia de “ensaio desenvolvimentista” de Singer (2015), usada para analisar o primeiro governo de Dilma Rousseff. Um ensaio destinado ao fracasso em uma conjuntura na qual a conciliação de classes foi bloqueada pelo acirramento da luta política interna, em um contexto internacional tornado adverso.

Talvez Centeno (2017) esteja correto ao defender como condição para se enfrentar a dependência, a existência de um Estado desenvolvimentista apoiado por grandes capitalistas interessados em uma estratégia de desenvolvimento razoavelmente autóctone. Para o autor, na ausência dessa condição, os movimentos sociais podem pouco; ele ainda destaca um fator que aprisiona a América Latina: a elite intelectual formada nos centros universitários dos países centrais, com a qual é difícil contar para processos de mudanças que almejam superar/reduzir os limites impostos pelas relações de dependência.

Na Argentina, como no Brasil, sobram intelectuais e economistas neoliberais com força político-ideológica. No que concerne à mobilização popular, no país vizinho, não costuma faltar, o que parece confirmar o argumento de Centeno (2017): trata-se de um fator insuficiente. Uma explicação pode ser a de Horowicz (2013): há classes em luta, porém não lutas de classes (crises revolucionárias); por isso, entendemos que os avanços (ou mudanças radicais como defende Oliveira, 2022) eram inviáveis, se pretendidos pelo kirchnerismo. Além do mais, lutas de classes podem desencadear reações violentas de grandes proporções e retrocessos enormes; se na ausência dessas, o país passou por 1976, o golpe que instaurou a ditadura mais sangrenta da região, imagine se pudéssemos falar em lutas de classes.¹³

Por fim, caso tivéssemos de categorizar os governos Kirchner, descartadas as qualificações de (neo)desenvolvimentistas e outras formulações — como governos pós-neoliberais; neoextrativistas ou neocoloniais “benévolos” —,¹⁴ restaria a definição de que, do ponto de vista político, foram governos fracamente populistas.

Em termos sintéticos e partindo da distinção entre populismo político e populismo econômico, diríamos que o primeiro, no plano discursivo, recorre de modo frequente à oposição entre o povo (ou pobres) e os ricos (os poderosos), evitando falar em divisão de classes ou lutas de classes. Outra característica do populismo político costuma ser a centralidade de um líder carismático, que estabelece uma relação direta com as massas, considerada mais relevante do que sua mediação por partidos políticos, programas partidários ou via Poder Legislativo. Já o populismo econômico caracteriza-se por praticar políticas de distribuição de renda em detrimento da distribuição da riqueza e costuma ser mais flexível em relação à política fiscal e ao controle da inflação.

Iturvide e Salomão (2022), ao analisarem a política econômica dos governos Kirchner (2003–2015), argumentam que a gestão Néstor foi desenvolvimentista, ao passo que os governos de Cristina teriam praticado o populismo econômico. Se bem entendemos, os autores identificam desenvolvimentismo a crescimento econômico com responsabilidade fiscal; ao passo que o populismo econômico buscaria promover crescimento e distribuição de renda por meio de políticas fiscais frouxas (populistas).

Como vemos, apenas poderíamos classificar os governos de Néstor e de Cristina Kirchner como populistas na economia se nos limitarmos a identificar o populismo econômico como preferência pelas políticas de distribuição de renda, em vez da distribuição da riqueza. Um governo mais flexível com relação à política fiscal e ao controle da inflação pode ser desenvolvimentista sem ser populista. No caso do governo de Néstor Kirchner, não diríamos que foi desenvolvimentista ou populista, e sim um governo de reorganização, exitoso na condução das negociações da reestruturação da dívida pública e na contenção da lógica especulativa do regime de acumulação, um governo que promoveu aumentos salariais e a reativação do mercado interno, sem ser desenvolvimentista, nem havia condições para tanto.¹⁵

Como argumenta Saes (2007), as reformas neoliberais dos anos Menem produziram desindustrialização e desemprego, em um contexto no qual a industrialização anterior (ISI) não havia gerado capitalistas nem burocracias fortes o suficiente para resistir às exigências do capital financeiro internacional (como gerou no Brasil); e parte expressiva da classe trabalhadora e das camadas médias aderiu às promessas de Menem de que as reformas pró-mercado trariam empregos via investimentos estrangeiros. Diante do esgotamento do modelo de substituição de importações e da entrada em cena da fase da novíssima dependência, algo improvável ou de duração curta. O autor também relativiza a ideia de ruptura (com o neoliberalismo), interpretando as medidas de intervenção do governo de Néstor Kirchner como necessárias para reconstruir uma economia devastada. Como entendemos, algo que interessava aos representantes do próprio capital estrangeiro no país.

Concordamos com as ponderações do autor sobre o governo de Néstor Kirchner (Saes, 2007); já sobre os governos de Cristina, consideramos provável a hipótese de “ensaio desenvolvimentista” (em favor da atividade industrial), que fracassou porque se “cutucou onças com varas curtas” em um contexto no qual as condições internas e externas se tornaram negativas.¹⁶ Todavia, não foram governos irresponsáveis, tanto que não promoveram endividamento externo excessivo, como costumam fazer os governos que merecem ser assim qualificados. Do ponto de vista político, parece-nos que seria possível classificar o governo de Néstor Kirchner como próximo a um populismo moderado na ordem dos discursos, em especial no tratamento da dívida externa, até como meio para se conquistar melhores condições de negociação; menos moderado nos governos de Cristina Kirchner, nos quais a contraposição povo versus elite/oligarquia se fez mais presente.¹⁷ Estamos tecendo considerações que carecem de desenvolvimento; como dissemos no início do capítulo, aqui apresentamos resultados parciais de pesquisa em curso, ainda há muito a avançar.

Finalmente, como no Brasil, no país vizinho há debates sobre o peso dos fatores dinamizadores do crescimento econômico verificado na Era Kirchner: se as políticas internas adotadas ou a fortuna das commodities. A alta nos preços internacionais dos produtos primários foi um fator decisivo, assim como a gestão da política socioeconômica, com distribuição de renda e ativação do mercado interno. No entanto, os governos de Cristina Kirchner enfrentaram conflitos políticos internos exasperados, os fundos abutres, os efeitos da crise financeira mundial e decorrentes reorganizações nos capitalismos centrais. Neste ponto, importa pouco se falamos em “ensaio desenvolvimentista” ou em “medidas eleitoreiras” para se enfrentar o contexto tornado mais adverso após 2012; o fato é que as medidas adotadas despertaram boicotes radicalizados, sendo acusadas de provocar déficits fiscais, inflação, de populistas e irresponsáveis.